建立土地發展制度　理順發展保育關係

近年澳門經濟發展舉世矚目，帶動包括基建與私人投資的工程項目如雨後春筍，令原本土地面積已經小的澳門，在大興土木後土地更趨匱乏，時至今日，如何在優化居民生活質素、產業多元發展、文化遺產保護與自然環境保育間取得平衡成了特區政府的一大難題。土地處理成了社會長期性的敏感話題，尤其當涉及私人財產的時候。

公眾利益與私人財產間的平衡點

澳門特區的《基本法》已開宗明義地說明以法律保護私有財產權（第一章第六條）。然而，原則性條文在實踐過程中，往往便面對著難以預料或操作的現實情況，唯有完善配套上執行細則和機制，才能足以維持著社會的公平，彰顯出法律尊嚴。近年因社會發展需要，私人項目的土地發展權問題引起社會廣泛熱議。由於沿用已久的《土地法》在修繕階段，討論已久的《城市規劃法》、《文化遺產保護法》和《舊區重整法》也未得到定案，加上早於澳葡年代出台的《環境保護綱要法》較流於原則性層面，致使土地發展權問題經常出現“公說公有理，婆說婆有理”的膠著局面。

城市發展與環境保育的矛盾

涉及土地發展權具體的事件不斷發生，如東望洋、南灣和西灣多幅用地因可能影響東西望洋整體景觀而需要重新規劃；大小潭山項目因一併使用部分周邊自然山體而引來社會關注；至近日的疊石塘項目等，社會關注聲音此起彼落，持份者經常各執一詞。

事實上，為改善居民各方面的生活需要，以及配合城市經濟持續發展和優化市民生活質素的要求，不少公共服務與基建項目也得向原來的自然山體伸延，以路環石排灣公共房屋群為例，相信是澳門有史以來最大規模的項目就是用開山工程來換取。

環球智慧　以機制完善法律及現實空缺

雖然澳門土地儲備長期處於不充裕的狀態，但本澳處理土地問題的補償機制上，仍以通過一地換一地或巨額現金賠償來執行，為了解決土地匱乏與城市可持續發展間出現矛盾，“土地發展權轉移制度”（即”Transfer Development Rights”，簡稱”TDR”）是值得加以考慮。“土地發展權轉移制度”作為一種發展權轉移的鼓勵方式，由減少或消除在保護地段上進行發展工程，而改為在政府鼓勵發展的地區上進行建設，提供了一個既促進保育又容許發展的替代方法。

環顧世界各地，“土地發展權轉移制度”已在先進國家及地區較廣泛使用。在美國，土地及其發展權屬被視為兩個獨立的個體，因此受影響的業權人可以將其發展權轉移至另一幅不受發展限制的土地上。在歐洲，很多國家公民的維權意識增強，“土地發展權轉移制度”作為一種補償手段亦逐漸受重視。甚至毗鄰的香港，在六十至八十年代便以“甲／乙種換地權益書”的土地發展權轉移方式處理了大量新界農地，政府也不用一次過耗用大量公帑，促進了今天的沙田和將軍澳等地的發展。

東望洋項目賠款的啟示

早在2008年，澳門政府經考慮民間保護東望洋世遺景觀的意願，而限制東望洋燈塔附近樓宇高度，令發展商冒受損失，特區政府選擇以金錢作出賠償，因涉及縮減的樓層估價約10億元，推算其完成發展後所得之利潤約為3.3億元，亦就是需要以公帑支付的補償金額。

現今疊石塘山腳高樓項目有人認為可採用同一賠款方法，故有傳媒[1]引述專業人士計算，估計該項目牽涉龐大經濟利益。若按8倍凈地積比發展，項目價值超過400億元。若以東望洋項目的利潤比例估算，其所得利潤可能會是133億左右，加上現有如“海鮮價”的樓價，即使談判成功其最終價格也可能倍升。

據資料顯示，至2013年初澳門約有990多億元財政儲備基金[2]，真正可較靈活運用的超額儲備有限。若東望洋項目及疊石塘項目假設都以賠款來保護原有景貌，特區政府付出的代價可能要賠上積存十多年的大量儲備，日後再有其他相似事件，恐怕財政支出已無力應付。

城市規劃應有原則　土地發展需要制度

所以，繼續以公帑來解決土地發展權問題是否澳門持續發展的最佳方式，值得各界深思。正藉《城規法》和《土地法》都在立法修法尾聲之際，更應前瞻地確立出務實的原則與制度。因此，研究出一種與澳門法律制度相容、適合澳門發展之用。且又能少動用公帑、又能在未有具體規劃時便已可發揮合理的補償效果的制度具實際意義，建議政府和學術界嚴肅認真考慮“土地發展權轉移制度”作為其中一個處理土地發展權的方式。

我們在爭論發展與保育的同時，應該先認清澳門現在的困難與未來的目標，必須從實際出發，科學論證，廣聽民意，立足規劃的層面，建立行之有效的土地發展制度，讓社會各持份者都得到合理的權利和履行必要的義務，讓澳門在求同存異的和諧氛圍下繼續向前邁進。