看歷史洪流 探政制發展

澳門日報 E12  |   蓮花廣場 |   By 崔世平 2012-2-29

澳門政制發展於去年底正式啟動。在今年一月份，澳門已完成了“五步曲”的第一步——“特首致人大常委會的報告”。其核心是評估對來屆立法會產生辦法和行政長官產生辦法改還是不改，以及如果修改，要堅持甚麼原則修改？怎樣改？從自稱愛國愛澳人士到自稱民主派人士，從無神論者到多神論者，從長者到年輕人，普遍都是同一意見——“改”！所以快步走完第一步，好讓其他步曲多點時間討論是明智和科學的做法。在這階段，其實逐漸講求效率的澳門人已經有三步夾作兩步走的表現，有些人已開始跳入“具體方案”甚至提出“終極目標”，此舉也無可厚非，當中最易為人想起的就是“普選”二字。

當我開始想“怎樣改”時，的確“終極目標”是很自然的考量因素之一。我在想，學習發達國家不失是一個可能性，不過甚麼才算發達國家的經驗？經過一段時間搜集資料後，發現三個很有趣的情況：

發達國家多非普選

（一）近百年的前殖民地或託管地當獨立時，政治制度普遍在兩條路中選其一：A.採用“普選領袖”即“一人一票選總統”及將“國會與總統（最高決策者）選舉分開的代議政制”；B.採用與前宗主國相若的議會內閣制，即國家元首是象徵性的，政府首長是掌握實權的總理。政府首長通常是由國會執政黨黨魁擔任。

（二）當年那些殖民地或託管地的宗主國家正正是現代的發達國家；（三）那些殖民地或託管地的宗主國家的政制普遍不是“一人一票選領袖”。很多發達國家最高決策者是國會中多數黨黨魁，黨魁的產生又只是該黨內部事務，其他政黨都無權支配，普通公民就更難參與和“幹預”。

政制發展各有選擇

細心看世界，將政治制度作全球性的近代歷史分類，便能發現一個有趣的關係——殖民地或託管地走向普選之路並非唯一選擇。當然如曾為英國殖民地的津巴布韋（舊稱羅德西亞）、甚至香港，又如深受美國影響的帕勞及菲律賓，葡萄牙的前殖民地巴西和安哥拉，法國的前殖民地乍得和馬達加斯加，荷蘭的前殖民地印尼等，現今都實行了或邁向普選之路。然而，採納議會內閣制者為數可能更多，包括前英屬的幾十個英聯邦國家（澳大利亞、加拿大、印度、馬來西亞、新加坡……），前葡屬的東帝汶，前法屬的摩洛哥，前意屬阿爾巴尼亞等，甚至深受美國影響但非前殖民地或託管地的以色列和日本等。

雖然前殖民地或託管地的政制是在前述的兩條路中選其一，但奇怪的是，那些不同的前殖民地宗主國家卻無選擇普選領袖的方式。更諷刺的是，它們仍堅持沿用已久的、土生土長的代議政制，當中的代議制甚至是公民較難自決的“小圈子”選領袖——由執政黨內部互選來產生。

執政黨魁更迭難料

蕓蕓發達國家當中最典型的要算是“日不落國”英國。其政治制度是自十三世紀的“大憲章”後將管治權正式從皇帝手上交給國會，形成所謂的君主立憲制（議會內閣制的一種）。國會的上議院產生辦法是由貴族世襲或宗教領袖自然當選組成，下議院由平民選舉產生。英國首相（實質的最高領導人）按習慣是由下議院執政黨或管治聯盟中較多數黨的黨魁擔任。所以當一個黨贏得大選作為執政黨時，選民基本上知道誰當未來領袖。但若執政黨出現黨魁突然變更，他們是不會受國會大選約束，公民根本無權過問。最近一例在二○○七年就發生了。當時的執政黨工黨布萊爾宣佈提早退任，並由布朗接任。在三日後便順理成章地成為首相。

另一老牌歐洲強國法國，於一九五八年的第五共和憲章，採用了半總統制（或稱雙首長制），即由總統與其委任的總理合力管治國家。在此制度下，當國會執政黨與總統同屬一政黨時，總統便會委任一名國會內同一政黨的成員出任總理一職，從而實現“一黨專政”的政局。倘若國會中總統所屬政黨及盟友的議席是少於半數時，那總統只能委任在野黨所推舉的人當總理。按照憲法慣例，就有分為：總統主理外交和軍事，總理主管內政。在一九八六至一九八八年就出現這樣有特色的組合，當時社會黨的密特朗任總統，保衛共和聯盟的希拉克任總理。看到這裡，不但讀者可能不解這些老牌宗主國為何不採用他們部分前殖民地獨立後使用的“一人一票”呢？我也開始有點好奇，究竟是老牌宗主國給前殖民地最好的，自己用“次貨”，還是他們以科學的態度，讓前殖民地做做“白老鼠”？效果滿意才採納自用？

民主國家多議會制

想著想著，於是我又繼續找新啟發，無意中又發現了“新大陸”。美國權威雜誌《經濟學人》從二○○七年開始對世界百多個國家及地區的民主度進行了科學性的調查，結果發現採用傳統議會制的西方國家長期穩佔前十數個排名，不少人認為最民主的國家——美國一直不入十大而且有落後跡象。據最近公佈的資料顯示（註一），二○一一年排名最前十個國家分別是歐洲七國、大洋洲的澳大利亞、新西蘭和北美洲加拿大（見附表）。它們更是長期坐擁前列位置的國家。細看列表，前列各國基本都是採用不同形式的議會內閣政制。

資料來源：Economist Intelligence Unit[1]

簡單而言，議會內閣制的國家元首或皇帝(Head of State or King)與政府首長(Head of Government)分別由二人擔任。國家元首通常是禮儀性職務，不享有實際的行政權；實際的權力是由多數黨領袖或執政聯盟領袖擔任的政府總理享有。在採用這種政治體制的國家中，議會的立法機關與內閣的行政機關並不完全分立，即不是三權分立。議會是國家權力的中心。

民主政制多元實踐

在調查得分最高的二十個國家（地區）時發現，只有烏拉圭和哥斯達黎加實行普選“總統制”。第十九的美國是實行“總統制”，但其總統選舉制度實屬間接選舉而不是“普選”產生的。美國是用各州的選舉人票總和的多寡分勝負，每州的選舉人票是勝者全取所有的票。在二○○○年小布殊便是以輸了總公民票但贏得總選舉人票而登上總統寳座的最近期美國總統。綜觀現況，民主政制在世界不同國家各有不同，絕對離不開自身歷史發展和為自己度身訂做的產物。

當完成了這些資料採集後，本以為“終極目標”必然就是“普選”的我，開始有點頭腦發脹，因為原來世界的民主制度不是簡單一個答案。更開始有點不解，因為原來世界發達國家又是老牌殖民地宗主國家自己卻不用送給部分前殖民地那套“一人一票”，而是保留了符合自身歷史發展和現實情況出發，且行之有效的“小圈子”選領袖方式。同時，不少前殖民地都不是“普選”的。

說到這裡有一點要指出的是，上述的政治制度都是獨立國家的發展進程。但是作為一個特別行政區的澳門，我們旣非國家更非要獨立。更值得深思的是民主政制原來有多元的實踐方式。我們的政制發展該走什麼的路，實在值得市民認眞思考！

崔世平

註釋：

（一）The Economist Intelligence Unit (2011), Democracy index 2011: Democracy under stress.；（二）同上。